강창일 후보는 지난 2005년, 행정계층 구조 개편 주민투표를 6일 앞두고, 그동안 반대 입장을 표명해 오다 느닷없이 혁신안 지지를 선언했다.

 제주도를 단일 광역자치단체화해 제주시와 서귀포시, 북제주군, 남제주군 등 4개 기초자치단체와 기초의회를 폐지하는 것을 골자로 하는 이른바 '혁신안'에 찬성한 것이다.

 그동안 제주도와 현역 국회의원들은 진정한 지방자치의 확대를 위한 특별자치도의 도입취지를 망각하고 중앙의 권한을 지방으로 이전해 오는 분권의 문제로만 부각시켜 왔었다.

 지난 2010년 한라일보와 (주)코리아리서치센터가 조사한 여론조사에 의하면 제주특별자치도는 출범 이후 4년이 경과했지만 이전과 비교했을 때 "변화 없다"(46.2%)는 의견이 가장 높은 것으로 나왔다.

 이어 나아지고 있다는 긍정적 의견이 34.7%, 나빠지고 있다는 부정적 평가가 15.4% 였다. 따라서 전체 도민들 중 61. 6%, 즉 "도민 5명 중 3명은 특별자치도에 대한 부정적 생각을 가지고 있다"는 결론이다.

 또한 최근 도내 언론들의 여론조사에 의하면 기초자치단체 부활에 대한 도민들의 여론은 자치권의 확보를 위해서도 필요하다는 입장이 우세하다. 그러나 강창일 후보는 최근 기초자치단체 부활에 대해 부정적인 입장을 보이며 우근민 도정의 입장과 동일하게 "기초의회 없이 행정시장만을 직선하는 방안"을 주장하고 있다.

 이는 주민들이 선출한 단체장을 둔다는 것 외에는 뚜렷한 장점을 찾아볼 수 없다.
법인격이 없음으로 인해 무늬만 자치권 부활이라는 말이며 직선시장에 대한 견제장치 부재, 풀뿌리 기초자치단체의 자치성 강화라는 시대적 순리를 역행하는 결과를 초래한다.

 강창일 후보의 입장과는 반대로 이경수 예비후보(통합진보당 제주시갑)는 "형식적인 행정시를 원래의 자치기능이 복원된 시가 돼야 하며 거기에서 선출된 시장과 시의회는 자치권한을 가져야 마땅하다"고 밝혔다.

 또한 "지방자치단체인 자치시가 존속되는 이상 의회를 두지 않는 다는 것은 헌법 위반"이며 "우리나라 헌법 제118조 제1항에서는 '지방자치단체에 의회를 둔다'라고 하여 의회의 설치를 필수적인 사항으로 규정하고 있기 때문"이라고 말했다.

▲ 이경수 예비후보

 이경수 후보는 2009년 노벨경제학상을 수상한 '일리노 오스트롬'의 말을 인용하며 "'다중심(多中心) 거버넌스', 곧 대도시지역이 수많은 지방정부에 의해 중층적으로 통치되는 체제가 단일의 광역시정부에 의해 통치되는 체제보다 민주주의 활성화는 말할 것도 없고 행정효율의 측면에서도 더 우월하다는 것"을 강조했다.

 오늘날 많은 나라들이 대도시지역에 2자치계층을 두는 경향을 보이고 있다. 예컨대, 영국 런던은 1986년 보수당정부에 의해 폐지되었던 런던광역의회가 2000년 주민투표를 거쳐 노동당정부에 의해 런던광역정부로 부활됨으로써 2자치계층을 갖추게 되었다.

 일본 도쿄 역시 2000년 지방자치법 개정으로 종래 도쿄도(東京都)의 하급행정기관에 지나지 않았던 23개 특별구가 보통지방공공단체로 승격됨으로써 2자치계층을 이루게 되었다.
우리나라 대도시지역 2자치계층은 이런 세계적 추세에 부응하는 것으로 볼 수 있다.

 이처럼 대도시지역의 2자치계층이 선호되는 이유는 2자치계층이 광역정부를 두둔하는 집권세력의 요구와 자치구를 두둔하는 분권세력의 요구를 절충·수용하는 제도이기 때문이기도 하다.
이런 의미에서 2자치계층은 대도시지역의 자치제도에 대한 매우 현실적이고 융통성 있는 대안으로 간주될 수 있다.

 이경수 후보는 "최근 제주특별자치도의 행정체제 개편 논의의 핵심은 시장만 직선으로 선출하고 자치의회를 복원할 것이냐 아니냐의 문제로 집중되고 있다. 그러나 이는 도지사가 도의회가 있음에도 불구하고 무소불위의 권력을 행사한 지난 우근민 도정의 행태만 보더라도 알 수 있듯이 시장의 권력을 견제·감시할 수 있는 의회의 구성은 필수적이다"라고 말했다.

 따라서 이경수 후보는 "시장만을 선출직으로 하느냐 안하느냐의 논의는 잘못 설정된 방향이며 법인격화된 자치시 의회의 부활을 먼저 선행해야 하며 시장과 시의원선출은 당연히 주민의 손으로 직접 뽑는 직선제가 되어야 하는 것"이라고 강조했다.

 이경수 후보는 "과거의 시·군 체제가 나은가 아니면 새롭게 생활권 중심으로 편제할 수도 있는 동·서 군(또는 구) 체제가 나은가 하는 문제는 도민들과의 오랜 시간을 두고 충분한 토의와 검증을 거쳐 결정해야 할 일인 것"이다.

 이경수 후보는, "기초자치단체 부활 논의의 핵심은 행정체제를 효율성 논리로 줄이느냐 늘리느냐 또는 복원시키느냐의 문제가 아니다. 문제는 주민 스스로 지역의 현안들과 주민의 삶에 직결되는 다양한 문제들을 스스로 진단하고 평가하며 자율적으로 생활에 필요한 사항들을 논의하고 결정지을 수 있는 구조를 만드는 것이다"라고 강조했다.

 강창일 후보는 풀뿌리 민주주의를 키울 수 있는 최소한의 도구인 기초의회를 부정하고 행정시장만의 선출을 공약으로 삼고 있다. 이경수 후보는 완벽한 기초자치단체의 부활과 더 나아가 주민 스스로의 참정권과 자치권을 확대할 수 있는 방법을 다양하게 찾고 있다.

 제주도민은 두 후보의 사이에 흐르는 차이가 조그만 샛강이 아니라 커다란 한강이 흐르고 있음을 분명히 알고 있을 것이다.